歐盟大麻煩（中文增訂版）

　　AMAZON巨作，重磅推出！ 　　英國脫歐一本通！ 　　公投運動重要指導手冊！ 　　英國脫歐，是福？是禍？是民主？還是麻煩？ 　　2016英國「世紀公投」讓脫離歐盟成為事實，歐洲陷入一片焦慮與困惑之中。 　　面對不確定的未來，英國與歐盟該怎麼辦？ 　　決定公投議題的成敗關鍵到底在哪裡？ 　　‧擁有「智者」美譽、精準預測能力，榮獲沃爾夫森獎（the Wolfson Prize），享譽國際的知名經濟學家——羅傑‧布特爾 Roger Bootle， 　　透徹分析歐盟病根，解說英國脫歐利弊、歐盟未來與世界經貿前景，帶你直探所有問題的真正核心！ 　　‧新聞傳媒專家——前中央通訊社副社長呂志翔，精彩導讀，解說英國脫歐公投的啟示，帶領國內讀者從中得到民主政治智慧，並期望提升台灣公投的 格局與效能，避免從「鳥籠公投」淪為「烏龍公投」！ 　　民主不是多數暴力，英國脫歐告訴我們：公投不是解決問題的萬靈丹！ 　　政府相關部門首長與全民， 　　都必須參考英國脫歐這堂珍貴的民主政治課程，從中學到公投的深刻意義與效用！ 　　對台灣讀者來說，「英國脫歐」似乎是個極其遙遠的問題，新聞媒體上紛陳的說法，令人眼花撩亂。作者以其資深總體經濟學家厚實的學術和實務基礎，在《歐盟大麻煩》這本書裡，詳細梳理歐盟經濟表現不佳、歐元危機等狀況，乃至於與移民相關的工作與福利等問題，提供了我們一個深入瞭解此議題的機會。 　　《歐盟大麻煩》對台灣的啟示 　　外交如何攻守有節： 　　無論參與任何區域經濟組織或國際貿易談判，維護國民生計與國家經貿前景的規劃，都要以主權伸張及國民權益為優先 (參見本書第七章)。 　　政經必須雙軌並行： 　　任何財經政策的規劃，不能只從政治出發，必須要從實際的數據與理性的經濟分析架構出發，並配合國家財經現況與產業發展的需要，做出完整的成本效益評估(參見本書第二與第三部份)。 　　產業如何規避風險： 　　個別產業的自身利益並不等於國家整體利益，在經貿變化的過程中，產業要對自身的損益做出合宜的評估，國家則要根據經濟學原理，提出相應的協助方案，協助因應。(參見本書第三部份) 　　個人如何積累財富： 　　讀者可從本書所分析的歐元、金融業、汽車工業與服務業的預測中，找到未來資產配置的方向。 　　公投運動必讀指南： 　　不以激情煽動的言論譁眾取寵，而是全面而廣泛地，針對所有重要的議題，以嚴謹的數據資料及分析 　　架構，提供讀者自行思索各項議題的利弊得失。 　　此書為增訂版<歐盟大麻煩：世界第一大經濟體分裂，全球大蕭條即將再臨？>

　　重量級推薦 　　短期內「英國脫歐」也將繼續為全球經貿製造波瀾與不安。 　　從總體經濟學來說，中長期的經濟表現，仰賴理性的決策與經濟本身的專業規則。——前中華經濟研究院院長 吳中書 　　這是一本值得對國際經貿事務有興趣者閱讀的好書，對英國脫離歐盟的觀察深入而發人深省，也對歐盟及英國未來的發展提出諸多可能的方向，可激發出更深入的思考。——經濟部國際貿易局局長 楊珍妮 　　國際推薦 　　建議我們的外交官與部會首長來讀這本書，可為他們提供學理上的基礎。對於要發起公投運動的人來說，這本書也是最好的指導手冊。布特爾在本書中針對贊成與反對英國脫歐觀點所做的分析，也將會發揮最大的影響力。——多明尼克˙羅森（Dominic Lawson），《週日時報》（The Sunday Times） 　　本書中關於歐盟將告失敗的闡述出眾而成熟。布特爾說理時冷靜、善言而又嚴謹――就一位經濟學家來說這點非常特別――完全不會冗長艱澀。這是一本讓人大開眼界的書，內容吸睛並且引人入勝，能帶領人徹底全面地想清楚問題——免於引發一場雅座酒吧的口水論戰。——《每日電訊報》（The Daily Telegraph） 　　布特爾以充滿活力的散文寫作風格，提出了一些好的觀點。他所做的有關歐洲貨幣聯盟的討論很有說服力。這個組織沒有必要性，同時前期準備不足，太早開始運作。布特爾是一位有卓越成就的經濟學家，他在所撰寫的《市場大麻煩》（The Trouble with Markets）裡，對金融危機的起源做了精闢深入的分析；而在《歐盟大麻煩》一書中，他探究歐盟出了什麼問題，點出為什麼改革不太可能發生，並且為英國與歐盟關係制定了新的起點。——《金融時報》（Financial Times） 　　布特爾的每一個看法都是正確的。——拉里‧艾略特，《衛報》（Larry Elliott, The Guardian） 　　布特爾從經濟和政治兩方面，敏銳地分析出目前歐盟的問題所在；我們必須採取哪些改革措施，才能使英國覺得維持為歐盟成員國是件明智的事？在歐盟之外我們如何行事最為務實合理？以及是否應該進行這些改革？未來若要發起任何決定脫歐或留歐的公民投票，對於背景資料的掌握，是必不可少的關鍵。——尼格爾‧勞森閣下（Rt. Hon. Nigel Lawson），前英國（首相柴契爾內閣）財政大臣 　　羅傑‧布特爾正如我的期望，他透過清楚明瞭的分析和鏗鏘有力的評論，直接命中問題的核心。這是目前可賴以了解歐盟機能不良現象的最佳書籍。——傑夫‧蘭道爾（Jeff Randall），天空新聞商業頻道（Sky News business）節目主持人 　　書中解決方案雖然激進，但是很棒。有關歐洲問題，這是我目前讀過的最縝密周延的著述之一。——《周日獨立報》（Independent on Sunday） 　　對於歐洲以外地區來說，這是一套可靠的人生計劃，值得廣泛流通閱讀。——本年度每周商業書籍（The Week-Business Books of the Year） 　　在羅傑‧布特爾這本資料廣博、論證嚴謹的著作裡，他冷酷揭露了在歐盟內部（同時由此也可以想見外部），就歐洲和英國的立場，他們被怎樣的問題困擾。而對於那些打算去投票的人來說，這是你們必須好好去讀的一本書。——大衛‧馬什（David Marsh），英國貨幣金融機構官方論壇（OMFIF）聯合主席，《歐洲僵局》（Europe's Deadlock）作者

名家導讀∣英國脫歐公投的啟示 前中央通訊社副社長 呂志翔 寫給中文版 英國脫歐對台灣的啟示 前中華經濟研究院院長 吳中書 重量級推薦 經濟部國際貿易局局長 楊珍妮 國際推薦 譯者序∣一個經濟學家的脫歐意見書 侯英豪 致謝 前言∣英國脫歐能否改變歐洲 作者序∣歐盟的大麻煩 Part 1∣歷史的創傷、政治的目的、意想不到的世局變化 歐盟的歷史是個了不起的開發故事， 麻煩的是，事情已經改變了； 歐盟真的是歐洲現在所需要的嗎？ 還是它其實是歐洲的一個大問題呢？ I 歐盟的歷史與成就 歷經一九三九到四五年間的動亂後，歐洲各國都在內心發誓，絕不能再讓類似的事情發生。於是許多人認為必須發展出一個泛歐洲的實體，以馴化和抑制歐洲各國的野心和競爭，由此而有「歐盟」的誕生。麻煩的是，在最初的願景之後，現在事情已經改變了。歐盟真的是歐洲現在所需要的嗎？抑或其實是個大麻煩？ 戰爭與和平；歐盟之父；不斷的改變；地域上的擴張；向心力；財務利益；菁英的利益；指導的信念；英國的尷尬定位；其他國家，其他動機；成就的歷史 II 歐盟作為一種政治機構的麻煩 過去的歷史促成了歐盟的成功，然而，它同時具有幾個關鍵性缺陷：成員國選民的疏離感和認同危機、基本體制結構和管理機能上的缺陷、必須投注心力在無謂的議程中，以及為了和諧與整合的目標，反而過度規範並抑制競爭。這些缺陷導致它自然就會做出壞決策，進而影響經濟等各方面的表現。 統治的重要性；怎樣才算是歐洲？；正式的準則；一種不同的擴張；土耳其的問題；聯盟的限制；制度上的結構；民主缺陷；行政失靈；不相關的議程；投票人的疏離；德國和法國的民意；義大利的改變；英國存在更明顯的歐洲懷疑論；在其他國家越來越不受歡迎；瑞士的例外；已經改變的世界；從政治到經濟 Part 2∣為歐盟的經濟表現把脈 歐元打從一開始就是場災難， 被證明是歐洲動盪不安的原因。 歐元的結束可能會是歐盟困境的解藥嗎？ III歐盟在經濟表現上成功嗎？ 歐盟成立的原始目的也許是政治而非經濟，但是它早期發展的焦點，大部份卻是在經濟的整合上。而評斷歐盟是否成功的重要指標，始終都在它過去的經濟表現。但面對現代資訊科技和全球化的潮流，一味追求進一步整合與和諧，欠缺彈性和適應力的歐盟，呈現相對落後，它還會是一項經濟上的成就嗎？ 成功的印象；早期的成功；近期的放慢腳步；經濟失敗的藉口；並非所有的事都該歸咎於歐盟；從專業化而來的利益；規模的理論；權力自主原則；規模的實際運作；民主與競爭；歐洲的黃金年代；歐盟的低劣經濟紀錄 IV歐元的麻煩 歐洲單一貨幣——歐元，已成為歐洲整合的焦點，但卻也是到目前為止，歐盟壞決策頻出的又一最佳重大例證，甚至可能還可以找到證據，證明它是歐洲動盪不安的原因。歐元的問題並非在一夕之間產生，必須溯源於歐盟的歷史及歐元真正本質。重點應在於它為何出錯，以及我們又該如何從歐盟和歐元的長篇故事中學到教訓。 初始階段；貨幣聯盟的誘因；麻煩是如何發生的；從一開始就有的麻煩；麻煩的剖析；競爭的缺口；負債的問題；回到一九三○年代；經濟損失是政治利益的代價？；經濟表現的理論；實務上的表現；到處都是失望；債券市場的無憂無慮；經濟的大災難；德國與法國的對照；麻煩在周邊國家被掩飾了；轉向德意志民族的風格；通貨緊縮以及與日本的比較；在麻煩的水上澆汽油 V避免經濟浩劫的政策 歐元打從一開始就是場災難，它是歐盟決策品質低下的最佳證明；它的政策制訂完全與現實經濟無關，而是任由各國依循政治情勢、國家聲望和討價還價的需求出謀劃策，並且為歐洲追求統合的兒戲策略所支配。對於歐元區的嚴重困境，一般人自然會期待歐盟做出政策上的回應，但可能會是什麼辦法呢？結束歐元能解決部分問題嗎？ 只是初期的困難？；要調度多久？；德國的惡噩夢；一種財政的回應？；歐洲央行來援救？；「量化寬鬆」的運作方式；德國的正統金融觀念；進行「量化寬鬆」最糟的方式；要求德國攤牌；貨幣神學與政治現實；通貨膨脹的憂慮；歐元就是困難的根源；要怎麼做才能讓歐元發揮作用；從歐元的失敗學到的政治教訓 VI黯淡的歐洲經濟前景 歐盟的持續性低成長率，無論與已開發或開發中經濟體相較，都是一個經濟上的失敗。要扭轉局勢，就必須讓歐盟的真正本質產生徹底的根本變革。但這種情況真有可能發生嗎？答案是當然可能，但他們不大會這麼做。因為就像歐元這個插曲一樣，透過歐盟結構與其主流觀念兩者的結合，他們很自然會做出壞的決策，壓抑經濟成長。 更高經濟成長的前景；歐元的結束如何能改善經濟表現；翻轉傳統的智慧；歐元要如何解體？；法國的連結；第三方的效果；歐元解體的經濟利益；德國有從歐元獲利嗎？；以歐元的結束作為答案？；人口的定時炸彈；中期國內生產毛額的預測；下滑的重要性 Part 3∣歐盟的出路：改革、解散或離開 勞動力自由遷徙（移民問題）、 歐元區的財政與政治聯盟、 歐元解散及英國脫歐， 都能迫使歐盟進行基本改革， 但實際上更可能引發歐盟的解散。 VII歐盟會心甘情願地擁抱改革嗎？ 歐盟實在算不得是經濟上的成功，而且它的表現還可能進一步惡化。當歐盟的執政菁英們，一心追求「前所未有的緊密聯盟」時，不但會與經濟發展越來越背道而馳，在最壞的情況下，政治上也將極其危險，尤其是在歐洲大眾變得越來越反對歐盟的時候。那麼，該怎麼做才好呢？在本書中，我會探討或許可以拯救歐盟的政治、經濟改革。 太年輕不足成事？；歐洲民主的問題；民主與自由；終結瑣碎的干擾；根本改革的必要；改革的可能性；改革的障礙；蘇聯的例子；劇烈改革需要不可抗拒的壓力 VIII迫使歐盟根本改革的四個可能 歐盟不管朝哪個方向進行改革，都會遭遇某些重大問題，無論是迫使歐盟選擇劇烈改革，或是推動歐盟解體，它們的重要性都正與日俱增。在探討促使歐元區財政和貨幣聯盟的原因、歐元崩潰的可能性，以及蘇格蘭公投對歐盟影響等問題之前，我將先從勞動力跨聯盟的自由遷移談起，然後再看英國脫歐對歐盟其他國家的影響。 勞動力的自由遷徙；經濟的原則；一段長久的移民歷史；公眾關切的根源；被偷走的工作？；從自由遷徙到大量移民；可能的解決辦法；財政與政治聯盟；歐元區瓦解的政治結果；蘇格蘭公投的教訓；聯邦主義的抬頭；單一民族國家的結束？；一個已經過時的主意？；英國離開對歐盟的影響；雞蛋裡挑骨頭？ IX「脫歐」的成本與效益 歐盟的未來除了三種可能：照同樣模式繼續運行；雖繼續運行，但進行基礎改革；歐盟解散。還有第四種，就是某個國家決定離開歐盟。以英國為例，關係到他們能否成為純粹得利者的幾個關鍵是：歐盟的會員費、共同農業政策、貿易關係、英國國會面對的各種選項、單一市場、汽車製造商的立場、外商對英國運作可能會有的反應、倫敦金融城的利益、以及對工作可能帶來的影響。一個合法的退出是可以達成的，但如何衡量離開的好壞，必須整體評估其中各種成本與利益。 一個國家要如何離開歐盟；歐盟會員的會費；共同農業政策；貿易關係；脫歐之後還能存活嗎？；表面與真實；其他選項；單一市場 一個誤導的比較；面對證據；把成本列入考慮；人員的自由遷徙；汽車工業；外國的反應；被誇大的重要性？；影片報導的謬誤；歐盟與倫敦金融城；留在歐盟的好處與壞處；歐盟與工作機會；離開的正面；美國如何看待英國會員資格；用人權轉移焦點；為成本或利益加權；更寬廣的考量；荷蘭方面的重要性；注意你的說法 X取代歐盟地位的可能安排 許多歐洲國家可能會認為歐盟是唯一可能的超國家組織形式，其實，還有很多種選擇。本章就是要找出替代性做法的可能形式；歐盟如果分裂或解散，歐洲成員國之間可能有怎樣的政治聯結？歐美之間能否有更緊密的貿易關係？各國是否有被排除在世界貿易集團之外的危險？與這些集團談判有哪些困難？最後看看目前學者的共識，以及歐洲領袖們對於歐盟願景的批判性評估。 如果歐盟破裂之後的貿易關係；北美自由貿易協定作為歐盟的一個例子；東南亞國協的例子；一個歐洲的模式；可能的政治聯盟；解決土耳其的問題；與美國更緊密的貿易連結；對世界上的貿易聯盟關閉大門；世界貿易組織（WTO）的重要性；英國的選項；大英國協的連結；願景；學者的共識；政治的幻覺；危機與轉機 XI英國公投——以及其他有關存在的挑戰 經濟成功的秘訣就在於一個國家的體制結構，以及生產的能力；而不良的經濟結果，則往往會製造出醜陋的政治結局。歐盟現正在一個分水嶺上，它所面臨的最重大挑戰是，英國針對歐盟會員資格所舉行的公民投票。英國公投直接擴大了歐盟的核心問題，當中經濟與政治議題深深相互糾葛。因英國公投所引發的辯論，正是二者相互衝撞的結果。 到公民投票之路；卡麥隆的限制；協商的策略；一場「交易」；為何大企業支持保留會員資格；蘇格蘭的問題；安全與外交政策；英國脫歐對歐盟的影響；歐盟的大麻煩；歐盟將走到末路 後記∣小心希臘來要禮物 附筆∣歷史繼續演進 詞彙表 附錄∣英國脫歐大事記

推薦序 英國脫歐對台灣的啟示 前中華經濟研究院院長 吳中書 　　「英國脫歐」對台灣的讀者來說，似乎是個遠在家園以外的遙遠問題。國人更加關注的是加入「東協」、「跨太平洋夥伴協定TPP」等的議題，對於英國要脫離歐盟這個經濟共同體的舉動，坊間對此問題討論的專書並不多見，《歐盟大麻煩》這本書，作者以其資深總體經濟學家身份，詳細梳理歐盟經濟表現不佳、歐元危機，乃至於與移民相關的工作與福利等問題，提供了我們一個深入瞭解此議題的機會。 　　書中細數歐盟成立的緣由，同時談到歐盟決策體制的缺失，導致歐盟近年來經濟成長不佳的結果。而基於「政治和諧」的理由，使得無法透過一般正常國家採取匯率貶值或者「量化寬鬆」的方式，來應對歐元危機，卻迫使富裕的成員國增加負擔，來解決負債國家的經濟問題等等，對於這種「政治」凌駕「經濟專業」的治理現況，作者作了深入的探討。 　　作者不諱言他支持「英國脫歐」的立場，並為英國脫歐之後，提出七個與歐盟（世界）貿易關係的「選項」（參見第九章）。其中最值得台灣借鏡的是「WTO世貿專屬選項」。只要是WTO的會員國，都可以在世貿組織架構下，根據本身產業與經濟特性的需要，與全球所有國家洽談經貿與關稅協定。台灣已在二○○二年正式成為WTO的會員，應把握任何管道擴展全球經貿的關聯性，增強國際競爭力，追求台灣最大經濟利益。 　　歐洲經濟現正面臨結構調整的問題，短期內「英國脫歐」也將繼續為全球經貿製造波瀾與不安。從總體經濟學來說，政治因素通常是短期效應，中長期的經濟表現，仰賴理性的決策與經濟本身的專業規則。誠摯的推薦這本嚴謹的著作，並期待讀者能從中獲得關於未來的思考方向。 英國脫歐公投的啟示 前中央通訊社副社長　呂志翔 　　兩度誤判加上輕忽，二○一六年的「世紀公投」造成英國脫離歐盟成為事實，使歐洲陷入一片焦慮與困惑之中，說明了公投雖是最高民意表徵，也有其侷限性；直接民主可以彌補代議政治的不足，但有人認為直接民主是多數暴力，政治人物不得刻意操作公投，選民也不要迷信公投是萬靈丹，英國脫歐公投就是例證，也足為台灣作為殷鑑。 　　二○一六年全世界最重要新聞事件，當屬政治狂人川普贏得美國總統大選，其次就是英國人民於六月二十三日以51.89%多數公投通過脫離歐盟，但經歷二年的脫歐程序，二○一九年三月二十九日大限即將降臨，英國脫歐後的安排仍然充滿變數，不但英國命運未卜，歐盟也必須承受難以彌補的衝擊，脫歐公投的整個決策與實施過程、公投機制、及如何落實引起嚴肅辯論。令人憂慮的是熱中公投的台灣執政當局與政客到目前為止，似乎尚未從脫歐公投得到任何教訓與啟示。 　　一九五一年六國組成的「歐洲煤鋼共同體（ECSC）」開啟了歐洲經濟整合之路，一九六七年英國稱為歐洲共同市場（Common Market）的「歐洲經濟共同體（EEC）」成立，一九九三年「馬斯垂克條約」生效，歐盟正式成立，並逐漸擴大為經濟、共同外交安全政策、及司法與內政的政治實體。在經歷慘痛的第一次、第二次世界大戰後，歐洲樹立了人類史上最卓越的合作典範，目前擁有二十八個會員國的歐盟，共有五億一千萬人口，GDP十九兆美元，已構成世界第二大經濟體。羅傑‧布特爾在《歐盟大麻煩》一書中，已對歐盟的挑戰及英國脫歐背景做了詳細分析。在英國正式脫歐後，歐盟進入新的分水嶺，隔著英吉利海峽的英國正在進行必要全面性調整，適應新的局面，脫歐是禍？是福？目前難以斷定，但脫歐公投已在歷史上留下重要一頁，並成為現代公投理論與實務最重要案例。 　　在公投史中，英國脫歐公投的時程、複雜度及衝擊層面是前所未有的，一般選民難窺全貌，表面上是經濟利益驅動英國離開歐盟體系，但實際上英國的主權、政黨政治、國防、科技、交通、貿易、勞工、中小企業、跨國企業、教育文化、邊境管理、移民及外國人社福等都受到波及；在歐洲大陸，英國的脫離代表了歐盟的鬆動，暴露出存在已久的問題與挑戰，助長了歐債風暴以來的負面評價，如何填補英國離開的缺塊，確保歐盟完整將是嚴重挑戰。這些對台灣讀者來說可能過於生澀，透過增訂版的《歐盟大麻煩》，可以得到更清晰、深入的理解，無論對深化專業知識及國際視野都有一定成效，而本文主要從公投面向，探討其對台灣的意義與啟示。 　　二○一八年十一月二十四日台灣舉行「九合一」選舉，選民同時領到十張公投票，這次公投類型分別共有三項創制、一項複決、六項關係重大政策，內容涵蓋同婚、能源電力、東奧正名及日本核食等，創下了台灣「公投件數最多、投票人最多」的紀錄。但在審議過程就爭議不斷，投票前政府鮮少為其政策辯護，公共辯論只是聊備一格，既不透明化，多數選民不知道公投案內容及意義，就逕行投票決定。公投結束後，政府罔顧最高與最新民意，似乎無意遵守公投結果。有人形容台灣從「鳥籠公投」演變為「烏龍公投」，民眾對公投的理念、制度及實務運作只有抽象的概念，淪為政客的工具。 　　英國脫歐公投影響深遠，所造成的衝擊，絕非台灣公投所能比擬，英國脫歐公投是否應該舉行？或脫歐、留歐的優劣點？等許多關鍵問題尚無定論，我們試圖從公投的價值面、制度面、實務操作面等探討，梳理出公投發源地的歐洲能為台灣年輕民主提供何種借鏡。 　　公投可促進民眾政治參與，提高對公共事務及政策的認知；提升人民社會責任感；及面對政治僵局，藉由全民公投決定，確定國家方向。但公投也有其限制與窒礙難行之處，如公投式直接民主很難有協商辯論的空間；一般民眾對複雜的政策議題興趣缺乏，而且也不易分辨利害，更難以做冷靜、深入思考；公投所涉及的議題既然具有高度爭議性，透過群眾攤牌式的決定，將使得衝突公開化、全面化；相對於折衝協商式決策，公投會面臨可能不易預測的社會成本。 　　在這些利弊下，許多政治與法律學者對於公投有所保留，他們認為議會政治是很好的制度，過度使用公投會破壞代議式民主的設計，有時甚至會僭越行政權，影響施政持續性與效率，結果往往並不令人滿意。 　　以全世界最民主國家瑞士為例，瑞士是公投典範，但對公投卻有最嚴謹的規範，除了通過門檻外，對於公投案內容有嚴格限制，甚至考慮到不得與立法權與行政權扞格不入。如聯邦層級的創制權僅限於人民對憲法的修正，複決權的主要對象是國會通過的法律。 　　雖然有人認為英國舉行脫歐公投是陰錯陽差的結果，前英國保守黨籍首相卡麥隆為了保護政權，承諾如保守黨在二○一五年贏得選舉，他就會在二○一七年前舉行歐盟去留公投。卡麥隆當時不認為保守黨會全面大勝，因此就沒有兌現選舉承諾的問題，有人形容卡麥隆無意間打開了地獄之門。但英國選民沒有依照卡麥隆劇本演出，全面贏得選舉的卡麥隆因此必須履行最初那個空泛的承諾。 　　保守黨佔多數的國會二○一五年十二月通過「二○一五歐盟公投法」，賦予脫歐公投法律基礎，立法目的就是決定英國是否要留在歐盟內。換而言之，不論脫歐公投是否因誤判造成？或是否符合英國利益？脫歐公投行動確是經過英國內部的討論，並經國會完成立法程序。同時，英國在一九七五年也曾舉行是否留在歐洲共同市場的公投，因此，舉行脫歐公投確實經過法律程序，並非全然是創舉，也被英國人民所認同，只是沒有預料到會通過。 　　或許因為當時認為脫歐公投絕不會過關，歐盟公投法立法倉促草率，對公投問題設計過於簡單化，造成誤導，讓選民以為脫歐是很單純的問題，且並未界定公投的地位及如何評估投票結果，象徵了英國對於脫歐沒有充分準備，國會在最短時間內完成立法只是帶來另一個災難的開始。一般民間社團規章對重大議題的投票表決都會有所規範，但歐盟公投法對於投票率及通過門檻都未觸及，只要簡單多數就可通過，這些都埋下以後的爭議與混亂的種子。 　　歐洲理事會主席圖斯克（Donald Tusk）因此批評堅持脫歐卻沒有安全配套措施的人，地獄已為他們準備了特別位子。 　　反觀台灣的去年實施的十項公投案，只有一項廢除電業法第九五條第一項的「以核養綠」為行使創制權，其他都屬創制及重大政策案，如依照瑞士標準，許多議題根本不會成案。如與同婚有關的三個公投案都屬於創制，但國人對同婚議題有多少認識，也缺乏共識基礎，更從未充分討論，卻要一次確定未來同婚的法律規範，可以想像其結果絕不會解決問題，只是造成更多的對立與分化。 　　而公投法修正案廢除由專家組成的公投審議委員會，改由中選會只能做形式審核，管控機制空洞化，五花八門的議題都納入公投，比歐盟公投法立法過程更為鬆散，種下公投失敗的原因。 　　在執行面，英國脫歐與留歐派態度嚴謹，攻防激烈，執政保守黨堅持留歐立場，更視為是政權保衛戰，脫歐的嚴重後遺症是他們的主要訴求，也因此被批判打「恐怖牌」。脫歐派則主打英國為歐盟付出代多，得不償失，英國的主權逐漸被歐盟侵蝕，最重要的是中低階層的經濟條件只見惡化，脫歐派在英格蘭及威爾斯得到多數支持，使脫歐成為事實。留歐失敗，卡麥隆首相立馬下台，由於工黨無法取得組閣多數，保守黨繼續執政，由梅伊出任首相，負責後續脫歐談判及國會法定程序。 　　梅伊根據里斯本條約（Treaty of Lisbon）第五十條進行脫歐談判與安排，她必須面對立場強硬的歐盟及英國分歧的內部，無論是軟脫歐、硬脫歐、無協議脫歐、推遲脫歐、甚至再舉行公投，都有爭議，也無法達成共識。她與歐盟達成的協議以二百三十票之差在國會遭到創紀錄的挫敗。雖然面對近乎羞辱式的待遇，梅伊堅持不舉行第二次公投，以逃避脫歐的困境。她的理由崇高，也展現了相當的民主素養，梅伊認為，如舉行第二次公投等同完全否定第一次公投的合法性，如同兒戲，對贊成脫歐者難以交代，只會更擴大英國社會分裂，造成二度傷害。梅伊的堅持值得肯定。 　　另外，由於脫歐議題實在過於複雜，牽涉面向極廣，人民很難理解，無法深思熟慮，流於短暫的衝動。有人批判直接民主就是多數的暴力，公投就會有這種缺憾，但這些都是事後諸葛亮，已難以挽回大局。由於不確定性嚴重影響經濟及貨幣政策，英國央行已將二○一九年的經濟成長率從1.7%下修到1.2%，也是二○○九年以來的最低點。由於不確定性比預期時程更長，企業界也感到悲觀，換而言之，英國終究難逃脫歐的中長期負面效應。 　　反觀台灣政治操作鑿痕斑斑，由於公投法門檻過高，民進黨於二○一七年主導修正公投法，將原來的「雙二分之一（超過二分之一選舉人投票，超過二分之一多數通過）」，修改為「四分之一加簡單多數」，當時民進黨立法委員在議場舉著「人民做主 還權於民」的標語，躊躇滿志，不可一世；同時對於公投案的審核，由於取消了審議委員會，造成門戶大開，許多屬於創制性議題根本不適合公投，但也納入。但在二○一八年公投之後，發現處境不利，為防堵兩岸和平協議又醞釀修公投法，並大幅提高為「雙公投」門檻，從鳥籠到烏龍，現又要回到鳥籠，台灣公投隨著當權者喜好而更改，成為民主亂象，已喪失其公正性與權威性。 　　在公投議題確定後，政府單位及倡議團體對公投內容、目標、必要性及效力很少說明、並進行辯論，許多選舉人根本在不明就裡的情況下，依靠小抄投票，淪為政治操作的對象。如對禁止日本核食進口問題，這是個高度技術性、科學性的問題，又涉及台灣將來參與「跨太平洋夥伴全面進步協定（CPTPP）」，民進黨政府漫不經心，公投通過也等於斷送了台灣短期加入CPTPP的機會，對台灣參與區域經濟整合是一個重大挫敗。 　　而在公投結果出爐後，民進黨的態度與做法更是令人詬病，不是兩手一攤，迴避責任，就是根本不理會民意之所在。這次公投焦點「以核養綠」反對「非核家園」神主牌，在公投得到五百八十九萬票，佔54.42%的支持。各界也預期蔡英文政府會修正調整政策，讓核電重回二○二五年後的供電系統中。但民進黨政府背叛民意，變本加厲逕行宣布核一如期除役、核二與核三不延役、核四不重啟，在核三廠二號機於二○二五年五月準時除役後，台灣進入非核家園。 　　更有甚者，反深澳燃煤電廠及反空汙法公投得到更多的選民支持，民進黨政府拒絕核能電廠延役，卻堅持台中火發電廠機組免於除役，無意改善空汙問題，主政者選擇性尊重，或根本悖離公投的結果可以說是台灣公投的最大問題所在。 　　關於同性婚姻法案，行政院在公投後提出便宜行事、模糊不清的「司法院釋字第七四八號解釋施行法」，顯然不符公投結果，未來必然會帶來更多的問題。 　　脫歐公投造成英國保守黨政府極大困難，左支右絀，甚至屈辱，但對人民的選擇只有尊重及實踐。根據里斯本條約第五十條，英國可以在任何時間停止脫歐行動，重回歐盟懷抱，或是在所有會員國同意下，推遲大限時間。但梅伊整府仍堅持要期限內完成，她必須尊重公投結果，並深刻理解任何延後或改變只會帶來更多不確定性，更大的傷害。 　　英國的脫歐公投及台灣的公投雖然不能相提並論，但有共同的缺失，特別是公投設計的法律基礎、運作機制、及其效力都應更為嚴謹，但對公投制度與結果的尊重，英國政府及人民明顯優於台灣，是一種成熟民主政治的體現，反觀台灣，執政黨已完全掌握行政與立法權，仍要操弄公投開民主倒車，扭曲公投的真諦，絕非台灣人民之福。 作者序 寫給中文版 羅傑‧布特爾Roger Bootle 　　撰寫這本《歐盟大麻煩》，如同我的其他書籍一樣，是出於一種信念。當我在二○一二年開始考慮寫這本書時，英國對歐盟（The European Union）會員資格進行公民投票的可能性似乎很小。誠然，二○一三年一月，當時的首相卡麥隆提出了一些改革歐盟的建議，並明確表示，如果保守黨贏得下一屆大選，他將舉行英國的歐盟會員資格公民投票。但是，當時，保守派似乎不大可能贏得下一屆大選。 　　不過，在二○一三年，我開始了這本書的寫作。我認為： 　　1、保守黨將贏得即將舉行的大選； 　　2、首相卡麥隆將履行他承諾召開全民投票的承諾； 　　3、希望離開歐盟的人將贏得全民投票。 　　我確信，以上三件事將會發生。所以我們走到了今天。 　　然而，即使在脫歐公投後，英國未來的不確定性仍然存在。在我寫這文章時，英國高等法院剛剛裁決，新首相梅伊不能簡單地在未經國會批准的情況下，援引《里斯本條約》第五十條離開歐盟。再上一級法院，也就是英國最高法院的判決，可能會扭轉高等法院的判決。即便最高法院沒有改判，梅伊最終仍很可能協調國會同意，啟動脫歐程序。或者，她也可以提前改選，以獲得國會多數同意來解決所有這些障礙。 　　英國「脫歐派」的根源 　　為什麼公民投票由脫歐派勝出？毫無疑問，歷史學家和政治學家們，將在未來幾十年裡對這個問題進行辯論。但我認為答案的基本線索現在很清楚：英國人民從來不喜歡現在這個我們所知的歐盟。當英國在一九七三年加入它時，它被稱為「共同市場」。英國人從來不喜歡這個計畫的政治面意圖；然而，大多數英國人幾乎沒有意識到，政治聯盟這個目標，事實上從一開始就早已存在於一九五七年簽署的《羅馬條約》之中。 　　對於這些英國選民，他們之所以希望英國留在歐盟，只為一個簡單的經濟自利考量。在二十世紀七○年代，英國一直像是歐洲「病夫」。相較之下，大多數大陸國家似乎做得非常好。英國加入歐盟是出於某種經濟失敗的意識。然而，這種感覺並沒有延伸到對自身政治制度的幻滅，或放棄英國主權的意願。相比之下，在歐洲大陸，因為經過戰爭的蹂躪，其原有的政治制度因此被翻轉，政治聯盟的想法不僅沒有威脅，而且對某些人來說，似乎是一種救贖。 　　英國和歐盟其他國家的相對地位，在一九七九年柴契爾夫人勝選後不久開始改變。英國開始做得更好，而歐洲大部分地區的表現開始惡化。英國的相對成功持續發展，但柴契爾夫人卻在東尼‧布萊爾的工黨執政下失去了權力。真正的致命關鍵是——一九九九年歐元的形成；當時歐元被譽為一個政治上的勝利，又是歐洲經濟重建成功的關鍵。然而單一貨幣已經變成一場災難，事實上，我認為這可能是人類歷史上最大的人為經濟創傷。 　　的確，英國處於歐元區之外，同時也在申根國家免持護照自由旅遊區之外。甚至，如果你要說英國只是歐盟的一個半獨立成員也行。隨著歐元區經濟持續惡化，英國經濟相對之下還相當不錯，越來越多人質疑，在經濟面向上英國保留歐盟會員的必要性。 　　與此同時，歐洲聯盟的政治野心現在變得更加明顯。所有人都很清楚，英國已因歐盟犧牲了為數眾多的主權，如果情況沒有改變，未來幾年內還將轉讓更多。歐盟現正朝著「歐洲合眾國」（United States of Europe）的最終野心前進。 　　移民的麻煩 　　如果歐元對歐洲經濟是一場災難，那麼來自東歐的移民湧入，則是對歐洲政客的一個致命打擊。最初時，歐洲政治領導人希望歐盟能像一個正常國家一樣，因此，自然會想像人們在聯盟內完全自由遷徙。在一九五七年《羅馬條約》簽署後的頭幾十年裡，自由遷徙並未造成任何問題。原因很清楚：歐盟的原始成員都處於同樣的經濟發展和生活水平。因此，雖然有相當多人跨越歐洲各國邊界生活和工作，當時的移動呈現的是一種相當平衡的交換形式；從聯盟的一個區域到另一個區域，並沒有出現大規模的移動。 　　這一切都隨著東歐前共產主義國家的加入而改變。諷刺的是，這個歐盟的東向延伸曾得到英國的支持。此外，正如我在這本書中所說，我認為這說法非常正確：因為前東歐國家難民試圖逃離共產主義和俄羅斯的枷鎖，歐盟成為他們的收容所。對於這一點，如果沒有別的考量，歐盟值得高度讚許。 　　但問題是，對於歐盟這種大規模的擴展，包括機構和自由遷徙的問題，發展水平較低的國家和人民，沒有人認為應該重新考量，歐盟是否必須做出根本性的改變。 　　所以你現在可以看到，這麼多英國人之所以要投票離開歐盟的動機。它有兩個主要原因：第一，希望限制進入英國移民的水平；其次，希望從歐盟機構收回掌控權，將其還給英國人民，由國會和英國法院把關。 　　英國脫歐的後續影響 　　在我旅行世界各地時，很多人對英國選擇脫歐這件不尋常的事，向我表達他們覺得非常不可思議；在他們看來，英國這是極其嚴重的自殘行為。但這只表明了，他們並不真正理解英國或歐盟！我不知道世界上有多少主權國家，願意接受不受控制的移民，自己的領導人失去決定權，以及服從在國外的外國法院管轄？答案應該很清楚。 　　有些人認定贊成英國脫歐的選票，代表了對全球化力量的一種反抗；就像在美國總統大選中，支持唐納‧川普的數百萬美國工人階級一樣。但我認為這樣的類比是種嚴重誤導。美國先天就是孤立主義者，相形之下，英國一直是個外向型國家。大多數英國家庭與世界其他地區有著深厚的聯繫，他們並不害怕全球化這回事。他們所反對的不是全球化，而是反對像帝國一般過度擴張的歐盟。 　　毫無疑問，未來幾年英國將面臨一條險峻的道路。但是，英國過往的歷史應該足以讓人相信，英國將迎接挑戰，並在未來取得成功。我一直是新加坡的崇拜者，我非常清楚，當它在一九六五年離開馬來西亞聯邦時，前途似乎是相當嚴峻。然而，在李光耀的輝煌領導下，它沿著一條向世界開放的道路，藉著極其良好的政府的治理，取得了巨大的經濟成就。 　　英國不是新加坡，也不能遵循完全相同的道路。但我希望並相信新加坡將提供一個願景，激勵英國政治領導人，並給予英國人一些信心──為了成功，你並不需要屬於一個俱樂部（歐盟）。

前言 英國脫歐能否改變歐洲 二○一四年五月第一版發行之後，有關歐盟這個主題的好幾個重要面向，都出現了新的轉折，不過都還不至於顛覆本書的主要信念。最重要的是，英國將要針對是否繼續保留歐盟會員資格，舉行公民投票。本書將針對與公投相關的一些議題，以及公投的重要性，提出必不可少的分析，為公投結果出來後即將面臨的問題提出了思考方向。 這些問題是重大的。如果英國投票決定離開，接下來要考慮的第一個問題，是未來與歐盟的關係。英國將面臨與歐盟其他會員國為期兩年的協商。此外，英國脫歐將是歐盟一體化計劃推行以來，首次真正嚴重的開倒車。它不只對英國，對歐盟其他成員國必然也將造成重大影響。我們可以想像得到，它可能導致歐盟解體。 同時，許多觀察家認為，一旦英國公投脫歐，那麼要阻擋蘇格蘭二次獨立公投，幾乎是不可能的。歐盟在蘇格蘭比在英格蘭更受歡迎，而且大多數蘇格蘭人投票贊成留在歐盟的可能性似乎很高（譯者按：公投結果確實如此）。要記住，第二次公投很容易會導致蘇格蘭「脫英」，在那種情況下，英國選民投票的結果將要切割的是兩個聯盟——歐盟與大不列顛王國，而不是一個。脫歐的前述後果，不只是讀者們應該關心，如果能瞭解脫歐對英國、歐洲甚至整個世界將造成怎樣的後果，英國選民在公投時也許就會更加慎重了。 如果投票的結果是英國留在歐盟，一切看起來似乎可以船過水無痕，但是，問題其實還沒有解決。英國首相大衛‧卡麥隆就算能讓英國選民投留在歐盟一票，藉此贏得歐盟的一些讓步，但在英國與歐盟的關係當中，還有其他許多議題等待協商。歐盟的未來，距離完全沒有麻煩，還遠的很。整個歐洲大陸，到處都有呼籲歐盟進行根本改革的聲音，歐盟會回應這些呼籲嗎？又或者，只要英國脫歐問題暫時得以平息，歐盟就可以一如以往維持不變？ 在被掩蓋的各種麻煩問題底下，還有一個更為重要的問題，就是歐盟一體化目的何在的本質問題。自從本書第二版出版之後，如同書中的分析，大量移民的問題，在歐洲議程中的重要性顯著上升。在許多苦難悲劇的新聞畫面中，我們看到來自敘利亞以及其他國家的大量難民湧進歐洲。很顯然，還有好幾百萬人要加入這個行列。歐盟應該如何回應？ 因為大規模遷徙引發的深沉的人道主義問題，已影響了歐洲的經濟、政治以及社會的凝聚力。它導致歐洲陷入強烈的緊張狀態，允許免護照跨越歐洲大部分地區旅行的申根集團，因此瀕臨瓦解。這可能是歐洲一體化計劃即將面對的第二大倒退。 還有，這些事態的發展雖然掩蓋了歐元的問題，但一如我在本書中所做的檢視，有關單一貨幣的問題仍然在到處延燒。的確，希臘危機持續沸沸揚揚，義大利經濟狀況仍然那麼悲慘，法國經濟依舊落在德國之後，而且還在持續疲弱之中。 同時，幾乎對所有歐盟成員國而言，歐盟都越來越不受歡迎了。在好幾個國家裡，持歐盟懷疑論的政黨增加了；而他們對歐盟的批判，又更助長了英國的脫歐運動。隨著法國與德國二○一七年的重要選舉將屆，這種普遍升高的憎恨情緒，可能導致重大的政治風暴。 現在的歐盟可以說正面臨有史以來最嚴重的危機，因為同時出現了四大挑戰︰最大成員國可能出走、申根集團瓦解、歐元持續疲弱，以及歐盟不受歐洲選民歡迎的形勢高漲。這些威脅是相互關聯的，當中任何一項出現震動，都可能引發其他三項的連鎖反應。這是真的，我們活在「歐盟的大麻煩」之中。 在第三版裡，我不但視需要更新了事例與數據，在新版最後一章中，還引用了大量的新資料來進行探討，除了既有的議題之外，更有新增的議題。